สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม

ข้อเสนอโครงการจัดตั้งธนาคารที่ดิน ของ นายไชยยงค์ ชูชาติ

รองอธิบดีกรมพัฒนาที่ดิน กระทรวงเกษตรและสหกรณ์

เหตุผล

โดยที่พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ.2518 จะมีผลใช้บังคับภายหลังตั้งแต่วันถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นต้นไป ซึ่งประมาณว่าจะประกาศใช้บังคับภายในเดือนกุมภาพันธ์ 

พ.ศ. 2518 นี้ ซึ่งพระราชบัญญัติดังกล่าวให้จัดตั้งสำนักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมขึ้นในกระทรวงเกษตร
และสหกรณ์ โดยเรียกย่อว่า ส.ป.ก. และให้ ส.ป.ก. เป็นทบวงการเมืองมีฐานะเทียบเท่ากรม นั้น ในพระราชบัญญัติดังกล่าวให้จัดตั้งกองทุนขึ้นกองทุนหนึ่ง เรียกว่ากองทุนการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมในกระทรวงการคลัง
ประกอบด้วยเงินที่จะได้รับจากงบประมาณแผ่นดิน เงินหรือทรัพย์สินอื่นที่ได้รับจากรัฐบาลหรือจากแหล่งต่าง ๆ ภายใน และภายนอกประเทศ หรือองค์การระหว่างประเทศหรือจากบุคคลอื่น เงินที่ได้รับจากกองทุนสงเคราะห์เกษตรกรตามกฎหมายว่าด้วยกองทุนสงเคราะห์เกษตรกร และเงินดอกหรือผลประโยชน์ใดๆ ที่ ส.ป.ก. ได้รับเกี่ยวกับการดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ให้เป็นทุนหมุนเวียน และใช้จ่ายเพื่อการปฏิรูปที่ดินของรัฐบาล

รายได้ที่ ส.ป.ก. ได้รับจากการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมจะต้องนำส่งเข้าบัญชีกองทุนนี้โดยไม่ต้องนำส่งคลังเป็นรายได้แผ่นดิน ส่วนการใช้จ่ายเงินของกองทุนจะกระทำได้เฉพาะการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมตามระเบียบที่รัฐมนตรีกระทรวงเกษตรและสหกรณ์และรัฐมนตรีกระทรวงมหาดไทยกำหนดโดยความเห็นชอบจากกระทรวงการคลัง ซึ่งกระทรวงการคลังจะเป็นผู้เก็บรักษาเงินของกองทุนปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมและเบิกจ่ายจากกองทุนการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมเพื่อใช้จ่ายตามพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวนี้เท่านั้น

ที่ดินที่เจ้าของที่ดินมีเกินกว่าที่พระราชบัญญัติปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมกำหนดไว้ซึ่งจะต้องขายให้แก่รัฐบาลเพื่อปรับปรุงและขายต่อให้แก่เกษตรกรผู้ไม่มีที่ดินเป็นของตนเอง ซึ่งจะมีรวมทั้งสิ้นประมาณ 10 - 15 ล้านไร่ กับที่ดินของรัฐซึ่งเหมาะสมพอที่จะบุกเบิก และพัฒนาให้ใช้ทำการเกษตรได้ในอนาคตมีอย่างน้อยประมาณ 
30-40 ล้านไร่ เป็นภาระหนักที่ส.ป.ก.จะต้องดำเนินการจัดสรรให้เสร็จสิ้นภายใน พ.ศ.2528มิ ฉะนั้นจำนวนครัวเรือนของเกษตรกรจะเพิ่มขึ้นอีก 1.7 ล้านครอบครัว ส.ป.ก. ก็จะไม่สามารถจัดหาที่ดินให้เกษตรกรเสียจากจะต้องมีโครงการพัฒนาอุตสาหกรรม หรือมีงานอื่นให้เกษตรกรทำมีโครงการวางแผนครอบครัวอย่างได้ผล พร้อมไปกับการเพิ่มผลผลิตต่อไร่ในเนื้อที่จำกัดให้สูงขึ้นได้อีกหลายเท่า ฯลฯ

ในพระราชบัญญัติปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ส.ป.ก. จะต้องชำระค่าทดแทนให้แก่เจ้าของที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ที่ต้องเวนคืนเพื่อการปฏิรูปที่ดิน โดยการจ่ายเป็นเงินร้อยละ 25 ของเงินค่าทดแทนทั้งหมด ส่วนที่เหลือให้จ่ายเป็นพันธบัตรของรัฐบาล ในอัตราดอกเบี้ยไม่ต่ำกว่าร้อยละ 8 ต่อปี มีระยะเวลาไถ่ถอนคืนภายใน 10 ปี ถ้าเจ้าของที่ดินที่จะต้องถูกเวนคืนมีเนื้อที่ไม่เกิน 25 ไร่ ส.ป.ก.จะต้องชำระเงินทั้งหมดในวันที่มีการโอนสิทธิในที่ดินนั้น

วัตถุประสงค์

เมื่อได้พิจารณาถึงจำนวนเงินที่ ส.ป.ก.จะต้องนำมาใช้จ่ายเพื่อให้งานนี้บรรลุเป้าหมายภายในระยะเวลาที่กำหนดแล้ว เป็นที่น่าวิตกว่า ส.ป.ก. จะไม่สามารถจัดหาเงินทุนหมุนเวียนมาดำเนินการได้อย่างพอเพียง และจะเป็นภาระหนักแต่รัฐบาลในอันที่จะต้องจัดสรรงบประมาณประจำปีเป็นจำนวนปีละหลายพันล้านบาท ถ้า ส.ป.ก. ไม่สามารถจะหาเงินทุนมาดำเนินการได้อย่างพอเพียง เจ้าของที่ดินที่ถูกบังคับขายหรือเงินคืนตามพระราชบัญญัติปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมนี้จะได้รับความเดือดร้อน และเกษตรกรชั้นเล็กผู้ยากจนก็จะไม่สามารถจะหาแหล่งเงินกู้ระยะยาว ดอกเบี้ยอัตราต่ำ มาซื้อที่ดินเป็นของตนเอง โดยชำระคืนทั้งต้นเงินและดอกเบี้ยในจำนวนและอัตราที่เกษตรกรชั้นเล็กไม่เดือดร้อนได้ ดังนั้น รัฐบาลจึงควรจะจัดตั้งธนาคารที่ดินขึ้นโดยเฉพาะเพื่อระดมทุนทั้งภายในและภายนอกประเทศ ให้ธนาคารที่ในทำหน้าที่สนับสนุน ส.ป.ก. โดยเฉพาะ คือ

1. ชำระค่าที่ดินที่ซื้อจากเจ้าของที่ดินที่ถูกบังคับหรือเวนคืนให้แก่ ส.ป.ก.

2. ปรับปรุงและพัฒนาที่ดินที่ซื้อจากเจ้าของที่ดินให้สามารถเพิ่มผลผลิตและใช้วิทยา

การเกษตรในเนื้อที่จำกัดได้ก่อนที่จะขายต่อให้แก่เกษตรกรชั้นเล็ก

3. รับจำนองที่ดินอันจะพึงมีจากเกษตรกรที่ซื้อที่ดินจาก ส.ป.ก. ทั้งนี้เพราะเกษตรกรที่ซื้อที่ดินจากโครงการนี้จะโอนกรรมสิทธิที่ดินให้แก่บุคคลอื่นไม่ได้ นอกจากการโอนทางมรดก

4. บุกเบิกและพัฒนาที่ดินของรัฐให้แก่สถาบันเกษตรกรให้สามารถทำการเกษตรได้และเกษตรได้เช่าระยะยาว

5. รับชำระค่าที่ดินคืนจากเกษตรกรซึ่งจะต้องจ่ายคืนให้แก่ ส.ป.ก. ในระยะเวลาเกินกว่า 10 ปีขึ้นไป

6. จัดหาแหล่งเงินกู้ระยะยาว ดอกเบี้ยต่ำทั้งภายในและภายนอกประเทศ

7. ออกพันธบัตรที่ดินโดยได้รับอนุมัติจากกระทรวงการคลังเพื่อชำระค่าที่ดินแก่เจ้าของที่ดินเมื่อถึงกำหนดขายพันธบัตรที่ดินให้แก่เอกชน ตลาดหุ้น และหรือธนาคารพาณิชย์ หรือสถาบันการเงินอื่นๆ

วิธีดำเนินการ

เพื่อที่จะสนับสนุนโครงการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมให้บรรลุเป้าหมายสมเจตนารมภ์ของรัฐบาล 
เห็นควรจัดตั้งธนาคารที่ดินนี้ขึ้นเป็นเอกเทศ โดยเฉพาะเพื่อให้ธนาคารนี้เป็นอิสระ และคล่องตัว สามารถจัดหาเงินทุนให้พอเพียงและทันเวลาตามนโยบายของ ส.ป.ก. อย่างแท้จริง เป็นวัตถุประสงค์สำคัญยิ่งของธนาคารนี้

ธนาคารที่ดินจะไม่ตั้งสำนักงานสาขาทุกจังหวัด เพราะเป็นการกู้เป็นโครงการในระดับท้องถิ่น 
ธนาคารจะใช้สถาบันเกษตรกร และสหกรณ์การเกษตรเป็นผู้ดำเนินการ ในระดับจังหวัด หรือธนาคารนี้จะใช้สถาบันการเงินต่าง ๆ ของรัฐบาลที่มีอยู่แล้วเป็นผู้ดำเนินการรับจ่ายเงินให้ ธนาคารนี้จะมีเพียงสำนักงานใหญ่แห่งเดียวเท่านั้น เจ้าหน้าที่จะประกอบด้วยผู้เชี่ยวชาญสาขาต่าง ๆ ของด้านที่ดิน การชลประทาน พืช และสัตว์เท่าที่จำเป็นสำหรับศึกษา สำรวจ และติดตามผลตามโครงการเท่านั้น เช่นเดียวธนาคารพัฒนาเอเชีย หรือธนาคารโลกปฏิบัติอยู่

หากรัฐบาลเห็นว่าการจัดตั้งธนาคารที่ดินจะป็นการสิ้นเปลืองค่าใช้จ่ายมากขึ้น การพิจารณาให้ธนาคารที่ดินเป็นงานใหญ่ส่วนหนึ่งของธนาคารเพื่อการเกษตร และสหกรณ์การเกษตรก็อาจจะทำได้ แต่จะต้องเปลี่ยนโครงสร้างของธนาคารเดิมนี้ให้สามารถรับงานที่จำเป็นจะต้องมีหลักการ และความคล่องตัวตามนโยบายการปฏิรูปที่ดินของ ส.ป.ก. ได้อย่างเต็มที่ ผู้บริหารงานจะต้องตระหนักถึงความสำคัญของโครงการปฏิรูปที่ดินเป็นอย่างดีด้วย จึงจะไม่เป็นภาระหนักแก่ธนาคารเพื่อการเกษตร และสหกรณ์การเกษตรที่จะต้องปฏิบัติงานเดิมให้ลุล่วงไปได้ด้วยดี บวกกับงานใหม่ที่จะมีภาระยากยิ่งกว่าหลายเท่า

จำนวนเงินที่ต้องการ

          ตัวเลขต่อไปนี้แสดงให้เห็นถึงความต้องการเงินที่จะใช้และค่าใช้จ่ายการดำเนินงานของธนาคารที่ดิน

หมายเหตุ  (1) x (2) = (3)

(3) x 25 %= (4)

(3) x 75 % 8 % = (5)

(4) + (5) 30 % (6)

(4) (5) + (6) (7)

ถ้า ส.ป.ก. ซื้อที่ดินของเอกชนปีละ 5 แสนไร่ จะต้องใช้เงินทั้งหมด 25 % เงินสด 8 % ดอกเบี้ยพันธบัตรที่ดิน ค่าใช้จ่ายในการดำเนินการของธนาคารที่ดินประมาณ 30 % ของ (3) (4) รวมทั้งสิ้นประมาณ 503.75 ล้านบาท

 

ตาราง 2 ค่าใช้จ่ายการดำเนินการปฏิรูปที่ดินในที่ดินของรัฐที่ธนาคารที่ดินต้องจัดหา