สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม

ธนาคารที่ดิน (Land Bank)

โดย ดร.ไชยยงค์ ชูชาติ

     ด้วย ฯพณฯ พลเรือเอกสงัด ชลออยู่ หัวหน้าคณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน ได้แถลงนโยบายไว้กับประชาชนถึงภาระกิจหลักที่คณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน ได้กำหนดเป้าหมายในการดำเนินไว้ 2 ประการ ได้แก่ การรักษาความมั่นคงของชาติ และความเจริญผาสุขของประชาชน โดยเฉพาะภาระกิจในส่วนที่เกี่ยวกับการเสริมสร้างความเจริญผาสุขให้แก่ประชาชนนั้น คณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดินได้กำหนดให้การปฏิรูปที่ดิน เป็นนโยบายสำคัญประการหนึ่งที่จะต้องดำเนินการโดยเร่งด่วน ทั้งนี้ เนื่องจากประชาชนส่วนใหญ่ของประเทศเป็นชาวนาชาวไร่ และเป็นกำลังในทางการผลิตที่สำคัญของประเทศยังมีฐานะความเป็นอยู่ในระดับต่ำทั้งในด้านเศรษฐกิจและสังคมและชาวนาชาวไร่ดังกล่าวส่วนใหญ่ต้องการให้รัฐบาลช่วยเหลือในการจัดหาที่ดินทำกินให้เพื่อใช้เป็นที่ประกอบการทำมาหาเลี้ยงชีพ อยู่ในสังคมด้วยความผาสุข ตามควรแก่อัตภาพ และเป็นมรดกตกทอดไปสู่บุตรหลานในอนาคต ทั้งนี้เนื่องจากที่ดินเป็นปัจจัยหลักในทางการผลิตทางการเกษตรของชาวนาชาวไร่ เพราะฉะนั้นถ้าหากได้ดำเนินการแก้ไขปัญหาเรื่องที่ดินทำกินของชาวนาชาวไร่โดยวิธีการปฏิรูปที่ดินได้เป็นผลสำเร็จแล้ว ภาระกิจหลักของคณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดินในส่วนที่เกี่ยวกับความเจริญผาสุขของประชาชนก็จะบรรลุตามเป้าหมายได้เป็นส่วนใหญ่

ต่อมา ฯพณฯ ธานินทร์ กรัยวิเชียร นายกรัฐมนตรี ได้แถลงนโยบายหลักที่คณะรัฐมนตรีของ ฯพณฯ จะดำเนินการต่อไปให้สอดคล้องกับแนวนโยบายที่คณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดินได้แถลงไว้กับประชาชน โดยได้กำหนดนโยบายหลักในการดำเนินไว้รวม 4 ประการด้วยกันคือ.
     1. การขจัดภัยคอมมูนิสต์
     2. การขจัดภัยเกี่ยวกับการฉ้อราษฎร์บังหลวง
     3. การขจัดภัยที่ข้าราชการเบียดเบียนประชาชน และ
     4. การขจัดภัยเกี่ยวกับความยากจนของประชาชน
     สำหรับข้อ 4 คือภัยเกี่ยวกับความยากจนของประชาชนนั้น ฯพณฯ นายกรัฐมนตรีได้กำหนดแนวทางในการแก้ไขปัญหาความยากจนของประชาชนไว้ว่า จะดำเนินการโดยวิธีการปฏิรูปที่ดิน เป็นอันดับแรกก่อน โดยกำหนดเป้าหมายว่าจะดำเนินการให้แล้วเสร็จภายใน10 ปี

     ปัญหาที่ดินทำกินของชาวนาชาวไร่เป็นปัญหาเรื้อรัง สืบทอดกันมาเป็นระยะเวลายาวนาน และก็ยังไม่สามารถจะแก้ไขปัญหาที่ให้สำเร็จลุล่วงไปได้ ทั้งนี้สืบเนื่องมาจากปัญหาอันสำคัญหลายประการด้วยกัน ซึ่งพอจะสรุปได้ คือ ปัญหาการเพิ่มขึ้นของประชากรโดยรวดเร็วในอัตราสูงและประชาชนดังกล่าวส่วนใหญ่ยังต้องอาศัยการประกอบอาชีพทางการเกษตรเป็นอาชีพหลัก แต่จำนวนทรัพยากร ได้แก่ที่ดินมีอยู่จำกัดจึงไม่เพียงพอที่จะรองรับจำนวนประชากรที่เพิ่มขึ้นได้ จึงมีความจำเป็นต้องแสวงหาที่ดินเพื่อให้มีจำนวนเพียงพอที่จะใช้เป็นที่ประกอบการทำมาหาเลี้ยงชีพมีรายได้เลี้ยงครอบครัวให้อยู่ในสังคมได้ด้วยความผาสุข โดยการเช่าที่ดินจากบุคคลอื่น หรือเป็นลูกจ้างในไร่นา ปัญหาขนาดที่ดินทำกินเล็กลงอันเนื่องมาจากที่ดินได้ถูกแบ่งซอยออกเป็นแปลงเล็กแปลงน้อยจนมีขนาดเล็ก ไม่เพียงพอที่จะใช้ประกอบการทำมาหาเลี้ยงชีพให้มีรายได้พอเลี้ยงครอบครัวเพราะผลจากการตกทอดกรรมสิทธิ์ในที่ดินโดยทางมรดก ปัญหาคุณภาพของดินเสื่อมเป็นสาเหตุทำให้ผลผลิตที่ได้รับตอบแทนต่ำ และเป็นผลทำให้ชาวนาชาวไร่ต้องตกอยู่ในฐานะที่ยากจนยากจน และประการสุดท้ายคือ ยังไม่มีรัฐบาลใดที่จะดำเนินการแก้ไขปัญหาเรื่องที่ดินทำกินของชาวนาชาวไร่อันเป็นสาเหตุทำให้ชาวนาชาวไร่ซึ่งเป็นกลุ่มชนกลุ่มใหญ่ของประเทศ มีฐานะยากจนอย่างจริงและแน่นอน

     ดังนั้น การที่รัฐบาลปัจจุบันโดยการนำของ ฯพณฯ ธานินทร์ กรัยวิเชียร นายกรัฐมนตรี ได้กำหนดนโยบายที่จะแก้ไขปัญหาความยากจนของประชาชนการปฏิรูปที่ดินมาดำเนินโดยด่วนนั้นนับว่าเป็นการเหมาะสมกับเหตุการณ์ในปัจจุบัน เพราะประชาชนที่ยากจนเดือดร้อนกำลังรอคอยความช่วยเหลือจากรัฐบาลในเรื่องนี้อยู่และหากรัฐบาลสามารถแก้ไขปัญหานี้ได้เป็นผลสำเร็จตามที่ได้แถลงไว้กับประชาชนแล้ว ก็จะเป็นที่ยกย่องสรรเสริญในหมู่ประชาชนผู้ยากจนโดยทั่วกัน เพราะได้รอคอยโอกาสที่จะได้รับความช่วยเหลือจากรัฐบาลกันมาเป็นระยะเวลาอันยาวนาน โดยได้เริ่มดำเนินการอย่างจริงจังและแน่วแน่ในสมัยรัฐบาลของคณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดินภายใต้การนำของ ฯพณฯ ธานินทร์ กรัยวิเชียร เป็นนายกรัฐมนตรี

     การปฏิรูปที่ดินอาจกล่าวได้ว่า ได้มีการดำเนินงานมาเป็นระยะเวลานานแล้วในรูปและลักษณะต่าง ๆ กัน โดยมีเป้าหมายที่สำคัญคือ ให้ประชาชนได้มีที่ดินทำกินเป็นของตนซึ่งส่วนใหญ่เป็นไปในรูปการจัดสรรที่ดิน โดยหน่วยราชการต่าง ๆ ที่กฎหมายให้อำนาจหน้าที่ไว้ การดำเนินงานอยู่ในขอบเขตอันจำกัดไม่สามารถจะแก้ไขปัญหาโดยส่วนรวมได้สำเร็จ จนกระทั่งในปี พ.ศ. 2518 ได้มีประกาศใช้พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมขึ้น พร้อมทั้งได้ตั้งสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม หรือ ส.ป.ก. รับผิดชอบดำเนินการปฏิรูปที่ดินให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติ ซึ่งอาจกล่าวได้ว่าการปฏิรูปที่ดินในประเทศไทยได้ดำเนินการอย่างแท้จริง หลังจากได้ประกาศใช้พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมใช้บังคับ

     การปฏิรูปที่ดินในทัศนของ ฯพณฯ นายกรัฐมนตรี ปัจจุบันมิใช่การจัดสรรที่ดินแต่เป็นการฟื้นฟูให้ชาวนาชาวไร่ที่ยากจนโดยเหตุต่าง ๆ เช่น ชาวนาผู้เช่า ผู้ที่มีที่ดินทำกินเพียงเล็กน้อยไม่เพียงพอแก่การประกอบอาชีพ หรือกลุ่มอื่น ๆ ที่ประสงค์จะประกอบอาชีพในทางการเกษตรให้ได้ที่ดินที่ได้รับการพัฒนาและปรับปรุงแล้วสามารถนำไปประกอบอาชีพมีรายได้พอกินพอใช้ของครอบครัว โดยรัฐให้ความช่วยเหลือในด้านต่างๆ ในลักษณะสมบูรณ์แบบไปพร้อมกันด้วย ได้แก่ การจัดบริการสาธารณประโยชน์ ให้มีจำนวนเพียงพอกับความจำเป็นของท้องถิ่น เช่น สถานศึกษา การรักษาพยาบาล การรักษาความสงบเรียบร้อย และสถานที่บำเพ็ญศาสนกิจ เป็นต้น การจัดระบบการขนส่ง การชลประทาน การตลาด สินเชื่อเพื่อการเกษตร โรงงานแปรรูปผลิตภัณฑ์ทางการเกษตร และสหกรณ์รูปต่าง ๆ ให้มีขึ้นอย่างกว้างขวางในชนบทซึ่งเป็นวิธีการเดียวที่จะแก้ไขปัญหาของชนบทในด้านต่าง ให้สำเร็จโดยวิธีการสหกรณ์

     การปฏิรูปที่ดินมิใช่การจัดสรรที่ดินให้เพียงอย่างเดียว แต่มีงานอื่น ๆ ที่จะต้องดำเนินการไปพร้อมๆ กันหลายด้านในลักษณะสมบูรณ์แบบ ดังได้กล่าวแล้วข้างต้น และโดยที่ปัญหาการปฏิรูปที่ดินเป็นปัญหาอันสำคัญระดับชาติที่รัฐบาลได้ตกลงใจอันแน่วแน่ว่าจะต้องดำเนินการให้แล้วเสร็จภายในระยะเวลาที่กำหนด ทั้งนี้ เพื่อขจัดภัยเกี่ยวกับความยากจนของประชาชนในชนบทให้เสร็จสิ้นไป ดังนั้น การปฏิรูปที่ดินจะบรรลุผลสำเร็จตามนโยบายและเป้าหมายที่รัฐบาลกำหนดได้ด้วยการระดมทรัพยากรด้านต่าง ๆ อย่างเต็มที่ทุกด้านอันประกอบด้วย
     1. ที่ดินที่จะนำมาดำเนินการปฏิรูปให้ประชาชนได้ใช้เป็นที่ทำกินและอยู่อาศัยโดยถาวร
     2. กำลังเจ้าหน้าที่ที่รับผิดชอบในการดำเนินงานตามโครงการในสาขาต่างอย่างเพียงพอทั้งในด้านปริมาณและคุณภาพ
     3. อุปกรณ์เครื่องมือเครื่องใช้ในการดำเนินงาน
     4. ค่าใช้จ่ายในการดำเนินงาน

     ทรัพยากรดังกล่าวที่จะระดมมาดำเนินงานปฏิรูปที่ดินตามโครงการนั้น สำหรับข้อ 1, 2 และ 3 มีพร้อมที่จะดำเนินการได้โดยทันที โดยเฉพาะในด้านอุปกรณ์เครื่องมือเครื่องและกำลังเจ้าหน้าที่ นอกจากจะมีอยู่แล้วในสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมแล้วอาจมอบหมายให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องรับไปดำเนินการในเฉพาะเรื่องก่อน จนกว่าสำนักงานจะมีอุปกรณ์เครื่องมือเครื่องใช้และเจ้าหน้าที่ของสำนักงานเองอย่างเพียงพอดำเนินการในรูปการรวมหน่วยงานที่มีลักษณะคล้ายคลึงกันกับการปฏิรูปที่ดิน เช่น การจัดสรรที่ดินและหน่วยงานที่สนับสนุนการปฏิรูปที่ดินรวมไว้ในหน่วยงานเดียวกัน เพื่อรับผิดชอบดำเนินการในด้านการปฏิรูปที่ดินโดยสมบูรณ์แบบอยู่ในความรับผิดชอบของหน่วยงานเพียงหน่วยเดียวเท่านั้น

     สำหรับทรัพยากรตามข้อ 4 คือ ค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานปฏิรูปที่ดินนั้นในปัจจุบันนี้สำนักงานได้ค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานจากงบประมาณเพียงด้านเดียวเท่านั้นแม้ว่าพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมจะให้อำนาจรัฐบาลออกพันธบัตรได้ก็ตาม แต่ก็ยังไม่อาจดำเนินการได้ในทันที เพราะมีอุปสรรคในด้านกฎหมายที่จะต้องมีการแก้ไขก่อน

     ปัจจัยนับว่าท่สำคัญที่สุดหการดำเนินงานปฏิรูปที่ดินจะบรรลุผลสำเร็จ ตามเป้ามายได้มากน้อยเพียงใดหรือไม่นั้น ได้แก่ปัจจัยในด้านงบประมาณค่าใช้จ่ายและโดยที่รัฐบาลประกาศนโยบายที่จะดำเนินการปฏิรูปที่ดินโดยแน่นอนแล้ว และจะดำเนินการให้แล้วเสร็จเป็นส่วนใหญ่ในช่วงระยะเวลาที่รัฐบาลนี้รับผิดชอบบริหารราชการเป็นเวลา 4 ปี (2520-2524) ประกอบกับจำนวนเนื้อที่ที่จะดำเนินการปฏิรูปตามโครงการและชาวนาชาวไร่ที่จะให้ความช่วยเหลือมีจำนวนมากลำพังจะอาศัยค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานจากงบประมาณประจำปีเพียงด้านเดียวย่อมจะไม่เป็นการเพียงพอ เพราะรัฐบาลมีงานที่จะต้องทำตามที่ได้แถลงนโยบายไว้กับประชาชนทั้งในด้านความมั่นคงปลอดภัยของประเทศและความเจริญผาสุขของประชาชนที่จะต้องใช้งบประมาณค่าใช้จ่ายอยู่เป็นจำนวนมากอีกหลายด้านด้วยกัน จึงเห็นสมควรได้มีสถาบันทางการเงินเพื่อการปฏิรูปที่ดินขึ้นโดยเฉพาะ เพื่อทำหน้าที่ในการระดมทุนทั้งภายในและภายนอกประเทศ นอกเหนือจากงบประมาณค่าใช้จ่ายที่รัฐบาลสามารถจะจัดสรรให้ได้ตามกำลังเงินงบประมาณที่มีอยู่ในแต่ละปีอีกทางหนึ่ง หากสามารถจัดตั้งสถาบันการเงินดังกล่าวนี้ขึ้นได้แล้ว การปฏิรูปที่ดินก็จะดำเนินการได้บรรลุผลตามเป้าหมายและนโยบายที่รัฐบาลกำหนดไว้ได้อย่างแน่นอน

     สถาบันการเงินเพื่อการปฏิรูปที่ดินที่จะจัดตั้งขึ้นนี้ จะให้บริการในด้านการเงินเฉพาะการปฏิรูปที่ดินและการเกษตรเท่านั้น ไม่คลุมถึงชาวนาชาวไร่หรือเกษตรกรกลุ่มอื่น ๆที่อยู่ภายนอกขอบเขตของการปฏิรูปที่ดินซึ่งมีสถาบันทางการเงินทั้งในส่วนของรัฐบาลและเอกชนให้บริการอยู่แล้ว และการปฏิบัติงานของสถาบันทางการเงินเพื่อปฏิรูปที่ดินและการเกษตรนี้จะไม่เป็นการที่ซ้ำซ้อนและแข่งขันกันกับสถาบันทางการเงินในส่วนของรัฐบาล และเอกชนที่มีอยู่แล้วแต่จะประสานการช่วยเหลือประชาชนให้ได้รับบริการทางการเงินเพื่อนำไปปรับปรุงสภาพการประกอบการทำมาหาเลี้ยงชีพในทางการเกษตรของชาวนาชาวไร่ได้อย่างทั่วถึงอย่างมีประสิทธิภาพและประหยัด ทั้งนี้ เนื่องจากชาวนาชาวไร่ที่จะขอความช่วยเหลือในทางการเงินมีอยู่จำนวนมากกระจัดกระจายทั่วทั้งประเทศ

     สถาบันการเงินที่จะจัดตั้งขึ้นเพื่อสนับสนุนโครงการปฏิรูปที่ดิน (Supporting Scrvice)ของรัฐบาลนี้อาจใช้ชื่อว่า "ธนาคารที่ดิน" หรือ Land Bank เพื่อทำหน้าที่
     1. แสวงหาแหล่งเงินกู้จากต่างประเทศที่ให้กู้ในอัตราดอกเบี้ยต่ำและกำหนดส่งใช้คืนระยะยาว เพื่อลดภาระของรัฐบาลในการจัดสรรงบประมาณให้แก่ โครงการปฏิรูปที่ดินและจะช่วยร่นระยะเวลาในการปฏิรูปที่ดินให้ระยะเวลาให้บังเกิดผลสำเร็จเร็วขึ้นกว่ากำหนดแหล่งเงินกู้ที่จะหาได้คือ ธนาคารโลก ธนาคารพัฒนาเอเชีย และมิตรประเทศ
     2. แสวงหาแหล่งเงินกู้ภายในประเทศในอัตราดอกเบี้ยต่ำ และส่งใช้คืนระยะเวลายาว ได้แก่ธนาคารพาณิชย์ หรือสถาบันการเงินอื่น ๆ 
     3. ออกพันธบัตรตามที่พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมกำหนด
     4. ไถ่ถอนคืนพันธบัตรเมื่อครบกำหนดเวลา
     5. จ่ายเงินค่าชดเชยที่ดินให้แก่นายทุนเจ้าของที่ดิน
     6. เรียกเก็บเงินส่งใช้คืนค่าที่ดินจากชาวนาชาวไร่ที่ได้รับการปฏิรูปที่ดินครบ เมื่อครบกำหนดเวลา 
     7. ให้สินเชื่อทางการเกษตรแก่ชาวนาชาวไร่ในเขตโครงการปฏิรูปที่ดิน
     8. เรียกเก็บเงินส่งใช้คืนจากชาวนาชาวไร่ที่ขอกู้เงินเพื่อการเกษตร เมื่อครบ
     9. หน้าที่อื่น ๆ ตามที่เห็นสมควร

     ข้อสนับสนุนที่สมควรได้มีสถาบันทางการเงินสำหรับการดำเนินงานปฏิรูปที่ดิน และการเกษตร ในเขตพื้นที่โครงการปฏิรูปที่ดินขึ้นโดยเฉพาะก็โดยเหตุที่รัฐบาลไม่สามารถจะระดมกำลังเงินงบประมาณของประเทศมาใช้ในการปฏิรูปที่ดินโดยเฉพาะได้อย่างเพียงพอ จำเป็นต้องแสวงหาแหล่งเงินทุนจากภายนอกและภายในประเทศที่ให้กู้ยืมในอัตราดอกเบี้ยต่ำและผ่อนส่งใช้คืนในระยะยาว เพื่อสนับสนุนอีกทางหนึ่ง ดังปรากฏว่าประเทศต่าง ๆ ที่ดำเนินการปฏิรูปที่ดินและการเกษตร ต่างก็มีสถาบันทางการเงินเกี่ยวกับด้านนี้โดยเฉพาะ เช่น ไต้หวันธนาคารที่ดินแห่งไต้หวัน ( Land Bank of Taiwan) ทำหน้าที่รับผิดชอบในการปฏิรูปที่ดินและเป็นสถาบันทางการเงินที่ให้สินเชื่อโดยเฉพาะ เกี่ยวกับที่ดินและการเกษตร และนอกจากนี้ธนาคารยังทำหน้าที่ช่วยเหลือรัฐบาลในการดำเนินงานตามนโยบายที่ดินและบริหารงานโครงการดังกล่าวด้วยและในสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมันมีธนาคารผลประโยชน์จากที่ดินแห่งเยอรมัน
(German Land Revenues Bank) ทำหน้าที่ในการให้เงินกู้แก่ชาวนาชาวไร่เพื่อซื้ออุปกรณ์เครื่องมือเครื่องใช้ในการเกษตร การเลี้ยงสัตว์ และการขยายการก่อสร้างที่อยู่อาศัยและเรือนโรงในไร่นา ธนาคารนี้รัฐบาลแห่งสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมันโดยอนุมัติของรัฐสภา ได้กำหนดให้เป็นส่วนหนึ่งของแผนการสีเขียวของเยอรมัน (German Green Plan)

ดังนั้น จึงเห็นเป็นการสมควรอย่างยิ่งที่จะจัดให้มีสถาบันทางการเงินเพื่อปฏิรูปที่ดินขึ้นโดยเฉพาะ เพื่อทำหน้าที่และรับผิดชอบในด้านการเงินเพื่อการปฏิรูปที่ดินตามเหตุผล และความจำเป็นดังกล่าวข้างต้น ทั้งนี้ เพื่อให้การปฏิรูปที่ดินได้ประสพผลสำเร็จตามนโยบายของรัฐบาล และภาระกิจหลักของคณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดินที่ได้แถลงไว้กับประชาชน